De PAS-uitspraak van de Raad van State en de gevolgen daarvan

De Afdeling heeft het gebruik van het PAS als kader voor ‘toestemmingsbesluiten’ verboden. Dat heeft direct gevolgen voor het vaststellen van plannen, projecten én voor vergunningverlening als die kunnen leiden tot een toename van de uitstoot van stikstofoxiden of ammoniak. Die stoffen komen vrij bij alle verbrandingsprocessen en door ammoniakemissies in de landbouw. De voornaamste bronnen zijn verkeer, industrie en landbouw.

Herbeoordeling van plannen en projecten

Ons advies is alle plannen en projecten die kunnen leiden tot een toename van de uitstoot van stikstofoxiden of ammoniak opnieuw te beoordelen. Doel daarvan is vast te stellen of significante effecten kunnen worden uitgesloten. Dit geldt ook voor de zogenaamde ‘prioritaire projecten’.

Vergunningen of plannen die ‘onherroepelijk’ zijn, zijn hierop uitgezonderd. Een besluit is onherroepelijk wanneer er geen beroep is ingesteld of wanneer de beroepen tegen het besluit in een bezwaar-/ beroepsprocedure door de rechter ongegrond zijn verklaard (en geen beroep meer mogelijk is). De herbeoordeling moet daarom plaatsvinden voor alle nog niet onherroepelijke plannen of projecten waarvan uit een AERIUS-berekening is gebleken dat de toename van de depositie:

• Onder de drempelwaarde van 0,05 mol/ha/jaar blijft. De in het PAS gehanteerde drempelwaarden zijn volgens de Afdeling niet goed onderbouwd en mogen daarom niet langer worden gebruikt (zolang de onderbouwing niet is verbeterd), óf:
• Binnen het PAS gemeld moest worden. Dit was het geval voor alle projecten met een depositie groter dan 0,05 en kleiner dan of gelijk aan 1 mol/ha/jaar, zolang er althans nog voldoende depositieruimte beschikbaar was, óf:
• Groter is dan 1 mol/ha/jaar (en dus binnen het PAS vergunningplicht) maar waarvan de vergunning nog niet onherroepelijk is. Dat is het geval wanneer tegen het besluit bezwaar is gemaakt of beroep is ingesteld.

De uitspraak heeft óók gevolgen voor het mogen beweiden en bemesten van gronden. Hiervoor gold tot voor kort een vrijstelling van de vergunningplicht. Als gevolg van de uitspraak moeten in het vervolg ook de gevolgen van deze activiteiten worden beoordeeld op mogelijke effecten voor Natura 2000-gebieden en moet hiervoor zo nodig een vergunning worden gevraagd.

Hoe moet het nu verder?

Het Europese Hof van Justitie, dat in 2018 op verzoek van de Afdeling uitspraak deed over de verhouding tussen het PAS en de Habitatrichtlijn, heeft aangegeven dat een ‘programmatische aanpak’ wél een goede aanpak is voor de stikstofproblematiek. Alleen zo kun je immers goed rekening houden met de cumulatieve gevolgen van andere plannen en projecten. Ook het gebruik van drempelwaarden wordt door het Europese Hof mogelijk geacht. Dat staat of valt natuurlijk met een goede onderbouwing waaruit blijkt dat er onder die drempelwaarde geen effect is te verwachten. Het is dus aannemelijk dat er de komende maanden aan een verbeterd PAS zal worden gewerkt waarin de overheid probeert de geconstateerde tekortkomingen te repareren. De eisen aan het uitgeven van ontwikkelingsruimte zullen dan vermoedelijk wel moeten worden aangescherpt.

Ondanks de uitspraak is het (beperkt) mogelijk om uw plannen/projecten op korte termijn door te laten gaan. Uit herberekening van de stikstofdepositie moet dan blijken:

• Dat er ook zonder drempelwaarde géén toename van depositie wordt berekend, óf:
• Dat door toename van depositie de kritische depositiewaarden niet worden overschreden; dit is met name het geval wanneer de Natura 2000-gebieden weinig gevoelig zijn of wanneer de stikstofuitstoot uit andere bronnen relatief klein is, óf:
• Dat door aanpassing van plannen of projecten de emissies van stikstofoxiden en/of ammoniak afnemen waardoor effecten op Natura 2000-gebieden kunnen worden uitgesloten

In de provincies met veel (stikstofgevoelige) zandgronden zijn deze mogelijkheden vermoedelijk beperkt. Andere mogelijkheden zijn:

• Onderzoeken van mogelijkheden om de uitstoot te verkleinen, bijvoorbeeld in voorschriften van plannen of door het stellen van scherpere emissie-eisen
• Onderzoeken van mogelijkheden om te ‘salderen’ met als doel de totale emissie per saldo niet te laten toenemen
• Aantonen dat afdoende mitigerende maatregelen (aanvullend beheer) worden getroffen om de gevolgen van de toename van de depositie tegen te gaan
• Een ADC-procedure, voor plannen of projecten met ‘significante effecten’. Er moet dan worden aangetoond dat alternatieven met kleinere effecten op Natura 2000-gebieden ontbreken, dat er sprake is van een ‘dwingende reden van groot openbaar belang’ en ook dat er eerst voldoende compensatie heeft plaatsgevonden. Een ADC-toetsing op programmaniveau is ook mogelijk, hoewel vooral de onderbouwing van ‘dwingende redenen van groot openbaar belang’ naar onze indruk soms lastig zal zijn.
  
  

Op de langere termijn

Op de langere termijn moet de stikstofdepositie (blijven) dalen met als doel duurzaam beneden de ‘kritische depositiewaarden’ te komen of daar ten minste dicht bij in de buurt te komen. Alleen zo weten we immers zeker dat de natuurdoelen niet meer door stikstofdepositie worden belemmerd. Dat betekent ook dat de uitstoot van stikstofoxiden en ammoniak (verder) omlaag moet. De belangrijke mogelijkheden moeten gezocht worden bij de belangrijkste bronnen:

• Landbouw:
  • Kringlooplandbouw (met als doel forse afname van de ammoniakbelasting van Natura 2000-gebieden)
  • Reductie veestapel
• Industrie:
  • Reductie emissies door scherpere emissie-eisen, Denox-installaties e.d.
  • Emissiehandel (met beprijzing van uitstoot van stikstofoxiden)
• Verkeer:
  • Versnelde invoering emissieloos rijden
  • Reductie voertuigkilometers door beprijzing
  • Reductie emissie vliegverkeer
  • Reductie emissie (zee)scheepvaart

De uitvoering van de ‘herstelmaatregelen’ in Natura 2000-gebieden kan ondertussen gewoon doorgaan. De verwachting is dat hierdoor de staat van instandhouding van Natura 2000-gebieden zal verbeteren waardoor de gebieden minder kwetsbaar worden. Uit monitoring zal moeten blijken dat dit inderdaad het geval is. Door de maatregelen is de kans dat een plan/ project dat tot een toename van stikstofdepositie leidt ook significante gevolgen heeft kleiner.

Meer informatie over onze expertise van PAS