De uitspraken van de Raad van State van 18 december 2024 over intern salderen in de hoger beroepen inzake Amercentrale en Rendac hebben grote gevolgen voor het verkrijgen van “stikstofvergunningen”. Als expert op het gebied van stikstofdepositie geven wij graag een eerste analyse over de gevolgen van deze uitspraak.
Tot 18 december 2024 konden initiatiefnemers van projecten via intern salderen vaak hun project realiseren zonder dat daarvoor een natuurvergunning nodig was. Met intern salderen werd in de voortoets gekeken naar het verschil in effect van de stikstofdepositie tussen de aangevraagde situatie en de referentiesituatie. Als er geen (netto) toename werd berekend op overbelaste stikstofgevoelige habitats in Natura 2000-gebieden, dan was er geen natuurvergunningplicht. Dit is nu veranderd: intern salderen mag niet meer in de voortoets, maar moet in een passende beoordeling plaatsvinden. Het project is dan natuurvergunningplichtig als het op zichzelf beschouwd, dus zonder aftrek van de referentiesituatie, een toename van stikstofdepositie veroorzaakt.
De vergunningplicht voor intern salderen heeft voor initiatiefnemers van projecten een aantal gevolgen. Ten eerste betekent de vergunningplicht dat er voor nieuwe situaties meer rechtszekerheid ontstaat. Dat is goed nieuws na een periode waarin onzekerheid bestond over de rechtskracht die uitgaat van bijvoorbeeld een positieve weigering of onzekerheid over projecten die zonder vergunningplicht doorgang vonden (na intern salderen). Daar staat tegenover dat initiatiefnemers nu aan de voorkant meer onderzoekslasten hebben en rekening moeten houden met een langere doorlooptijd tot toestemming voor het project.
Intern salderen mag nog wel plaatsvinden in een passende beoordeling. De referentiesituatie hangt af van de wijze waarop de bestaande activiteiten zijn toegestaan. Als er een natuurvergunning is, wordt de referentiesituatie daaraan ontleend. Het betreft de effecten van activiteiten die op grond van deze natuurvergunning aanwezig waren of konden zijn, inclusief onbenutte ruimte. Dat is niet anders dan hoe dat voor 18 december 2024 werd gedaan. Als er geen natuurvergunning aanwezig is, dan wordt de referentiesituatie herleid uit verleende milieutoestemming.
Met deze uitspraak mag nog alleen uitgegaan worden van de activiteiten die, voor de Europese referentiedatum van het relevante Natura 2000-gebied, vergund zijn én feitelijk gerealiseerd, voor zover er geen latere milieutoestemmingen zijn afgegeven die een lagere activiteit toestaan. Dat is een inperking dan gold voor 18 december 2024, omdat eerder het criterium ‘feitelijk gerealiseerd’ niet van belang was. Praktisch gezien betekent dit, dat niet meer gesaldeerd mag worden met activiteiten die weliswaar milieuvergund waren, maar niet gerealiseerd. Denk hierbij aan een stal die wel milieuvergund is, maar (nog) niet gebouwd.
In haar uitspraak bepaalt de Raad van State dat bij het beoordelen van een vergunningaanvraag voor intern salderen, zoals dat al geldt voor extern salderen, ook het additionaliteitsvereiste betrokken moet worden. Dit houdt in dat een afname van emissies ten opzichte van de referentiesituatie (intern salderen) alleen gebruikt mag worden voor een nieuwe ontwikkeling als deze afname niet ook nodig is om de staat van de natuur verder op orde te krijgen. Voor de uitvoeringspraktijk is dit lastig. De meeste initiatiefnemers hebben geen invloed op natuurbeleid en worden zo dus getoetst op iets waar juist de provincies en het Rijk verantwoordelijk voor zijn. Zolang er geen zicht is op een pakket van maatregelen of een programma vanuit het Rijk of de provincies dat gericht is op de daling van de achtergronddepositie, kan voor veel projecten niet aangetoond worden dat aan het additionaliteitsvereiste wordt voldaan en zal het bevoegd gezag (de provincie) de natuurvergunning niet verlenen.
De nieuwe eisen die de RvS stelt aan intern salderen gelden met terugwerkende kracht vanaf 1 januari 2020. Dat betekent dat alle projecten die sinds 1 januari 2020 zijn gerealiseerd met toepassing van intern salderen, zonder dat daarbij een natuurvergunning is verleend, alsnog een natuurvergunning nodig hebben. Het betreft ook de projecten waarvoor een positieve weigering is afgegeven. Er is dus een nieuwe groep ‘PAS melders’ ontstaan, die van de ene op de andere dag niet meer overeenstemming zijn met het geldende recht zonder dat zij daar zelf schuld aan hebben. Om hoeveel projecten het gaat is niet bekend, maar de verwachting is dat het om honderden projecten gaat.
Er geldt wel een overgangsregeling voor projecten die tussen 1 januari 2020 en 1 januari 2025 zonder natuurvergunning zijn gerealiseerd (of al in uitvoering waren) met intern salderen. Deze projecten moeten voor 1 januari 2030 alsnog een natuurvergunning krijgen en hebben. Voor dat tijdstip zal niet handhavend worden opgetreden.
Een nieuwe woonwijk is gepland. De bouw gaat plaatsvinden op een perceel waarop eerder akkerbouw plaatsvond. In 2023 is de bouwvergunning verleend. Er is in het kader van die procedure ook een AERIUS berekening gemaakt. De stikstofdepositie als gevolg van het bouwen en ingebruik zijn van de woonwijk is intern gesaldeerd met het wegvallen van de stikstofdepositie, die het gevolg was van het bemesten van de landbouwgrond. Als de bouw nog niet fysiek is gestart: in 2023 gold voor deze situatie geen natuurvergunningplicht. Na het intern salderen was er namelijk geen sprake meer van een toename in stikstofdepositie. Volgens de nieuwe jurisprudentie is deze situatie nu wél natuurvergunningplichtig. Er moet dus een natuurvergunning worden aangevraagd. Zonder een natuurvergunning mag niet gestart worden met de bouw.
Leg uw vraagstuk voor aan onze experts, wij adviseren graag.
