Programma Aanpak Stikstof: PAS op de plaats of toch niet?

Het Programma Aanpak Stikstof (PAS) is nu ruim 3 jaar in werking om de problematiek van stikstofdepositie in Nederland op te lossen. Maar maakt het PAS zijn doelen waar en blijft het PAS nog wel in zijn huidige vorm bestaan? Afgelopen november deed het Europese Hof van Justitie daar uitspraak over. In die maand is ook de door Tauw opgestelde tussenevaluatie PAS naar de Tweede Kamer gestuurd. Wij hebben de belangrijkste PAS-ontwikkelingen voor u op een rijtje gezet.

Wat is het PAS?

Minder stikstof, sterkere natuur en economische ontwikkeling, dat zijn de doelen van het PAS. Al jaren kampen veel Natura 2000-gebieden met een stikstofoverschot. Dit is schadelijk voor de natuur en belemmert ook de vergunningverlening voor economische activiteiten. Daarom ligt aan het PAS landelijk beleid ten grondslag waarin verschillende maatregelen zijn opgenomen: 

  • Herstelmaatregelen om de natuur bestendiger te maken tegen overbelasting van stikstof
  • Bronmaatregelen om de stikstofemissies omlaag te brengen

Door de herstelmaatregelen, de daling van de stikstofdepositie door bestaand beleid en de extra bronmaatregelen wordt ook ontwikkelingsruimte gecreëerd voor nieuwe economische activiteiten.

Uitspraak Europees Hof van Justitie over PAS

Er zijn bij de Raad van State beroepen ingesteld die stellen dat het PAS in strijd is met de Europese Habitatrichtlijn. In het kader hiervan heeft het Europese Hof van Justitie zogenoemde prejudiciële vragen beantwoord. Het Hof heeft op 7 november 2018 geconcludeerd dat:

  • Een programma als het PAS kan voldoen aan de Habitatrichtlijn, zolang er wetenschappelijk gezien geen twijfel bestaat dat dit geen schadelijke gevolgen heeft voor de natuurlijke kenmerken van de betrokken Natura 2000-gebieden 

  • Er mag alleen naar het effect van instandhoudingsmaatregelen en preventieve maatregelen worden verwezen als die maatregelen zijn uitgevoerd

  • Een maatregel kan alleen in aanmerking komen bij een passende beoordeling wanneer er voldoende zekerheid is dat die maatregel daadwerkelijk bijdraagt aan het voorkomen van een aantasting van de natuurlijke kenmerken van het betrokken gebied, en het zeker is dat het plan of project de natuurlijke kenmerken van dat gebied niet zal aantasten

Volgens het Hof lijkt het er op dat niet alle PAS maatregelen aan deze criteria voldoen. Het is nu aan de Raad van State om dit verder te beoordelen. De uitspraak van de Raad van State wordt begin 2019 verwacht.

Wat betekent dit voor vergunningverlening?

De betrokken overheden hebben vastgesteld dat - zolang er nog geen uitspaak van de Raad van State is - de stikstofvergunningverlening nog kan worden voortgezet, omdat de uitspraak van het Hof zich hier niet tegen verzet. In afwachting van de bevindingen van de Raad van State is gekozen om het restant aan ontwikkelingsruimte ten behoeve van de vergunningverlening (periode 2018-2021) nog niet vrij te geven. Dit betekent dat alleen op beperkte schaal nieuwe vergunningen worden afgegeven.

Ook als het programma in stand blijft zal de beschikbare ontwikkelingsruimte een beperkende factor blijven. Echter, voor een inrichting die nog niet eerder een stikstofvergunning heeft gekregen (b)lijken er binnen het PAS nog steeds mogelijkheden voor groei. Bijvoorbeeld:

  • De bestaande rechten zijn uit te rekenen op basis van de hoogste doorzet in de jaren 2012-2014 in combinatie met de emissie-concentraties uit de milieuvergunning of de rechtstreeks geldende grenswaarden. Deze zijn doorgaans (veel) hoger dan de feitelijke emissies. 

  • Als er geen ontwikkelingsruimte beschikbaar is, wordt geadviseerd om de nieuwe stikstofvergunningaanvraag te baseren op de gewenste toename van de doorzet in combinatie met een (technisch veilige) afname van de worst case emissies, zodat de depositie nergens toeneemt. Een afname van de depositie ten opzichte van de berekende worst case bij een toename van de doorzet, is namelijk altijd vergunbaar.

Als de Raad van State tot de conclusie komt dat het PAS moet worden gerepareerd, kan dat een wezenlijk effect hebben op de besluitvorming over plannen en projecten. Als er toch sprake blijkt van een onvermijdelijke toename, kan bij sommige projecten het PAS worden omzeild met de zogeheten ADC-toets. De ADC-toets is een onderzoek naar alternatieven, het aantonen van dwingende redenen van openbaar belang en het vooraf en tijdig treffen van compenserende maatregelen. 

Tussenevaluatie PAS

In november stuurde de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit ook de door Tauw opgestelde tussenevaluatie PAS (met een terugblik op 2015-2018) naar de Tweede Kamer. Tijdens de presentatie kwam duidelijk naar voren dat het programma zijn werk doet: na een initiële piek is het aantal ingediende meldingen en verleende vergunningen flink teruggelopen toen de beschikbaar gestelde depositieruimte “op” raakte. Verder is gebleken dat ook is de uitvoering van bron- en herstelmaatregelen op gang is gekomen. Aandachtspunt is wel de vertraging in het realiseren van de geplande bronmaatregelen en het effect van de verschillende maatregelen.

Meer informatie over PAS?

Wilt u informatie over het PAS of weten wat de gevolgen ervan kunnen zijn voor uw bedrijf, project of plan? Neem dan contact op met:

Niels Jeurink, niels.jeurink@tauw.nl, +31 57 06 99 46 4 voor ecologische vragen
Lex Bekker, lex.bekker@tauw.nl, +31 62 90 12 51 4 voor ruimtelijke vragen
Berend Hoekstra, berend.hoekstra@tauw.nl, +31 57 06 99 51 8 voor vragen over luchtemissie